Поширеною формою використання земельних ділянок державної і комунальної власності для здійснення господарської діяльності є їх оренда. Відносини оренди землі врегульовані Земельним кодексом України і Законом України "Про оренду землі". Найважливішою економічною складовою цих відносин як для орендодавця (органу державної влади чи місцевого самоврядування), так і для орендаря є орендна плата. Більшість орендарів зацікавлені в тому, щоб розмір орендної плати був невисоким, а процедура її обчислення та сплати - мінімально бюрократизованою. Але за сучасного нормативного регулювання відносин оренди остання навряд чи можлива.
Аналіз чинного законодавства та практики його застосування свідчить про нормативно закріплену подвійну правову природу орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності (як договірного, так і обов’язкового платежу) та про поширення компетенції органів Державної податкової служби на відносини щодо контролю за її сплатою.
Так, відповідно до положень ст. 1 Закону України "Про оренду землі" (далі - Закон про оренду) оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.
Своєю чергою, згідно з чч. 1, 2 ст. 21 Закону про оренду орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою, а розмір, форма і строки внесення такої плати встановлюються за згодою сторін у договорі оренди, окрім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності (далі - плата), які встановлюються відповідно до Закону України "Про плату за землю" (далі - Закон про плату).
Отже, законодавець виніс строки внесення плати за межі договірного регулювання, що є першим "натяком" на її публічно-правові ознаки. Далі - більше. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 14 Закону України "Про систему оподаткування" (далі - Закон) до загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) віднесена плата. І нарешті, ст. 27 Закону про плату визначає, що контроль за правильністю обчислення і справляння плати здійснюють органи державної податкової служби (далі - ДПС). На практиці вони використовують для цього процедури, визначені Законом України "Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" (далі - Закон № 2181).
Як бачимо, оренда землі ґрунтується на договорі, у якому визначається і розмір плати (приватно-правові ознаки). Однак строки її внесення визначає Закон про плату, а контроль за обчисленням і справлянням податкового платежу здійснюють органи ДПС (публічно-правові ознаки).
Такий стан справ, враховуючи його тривалість, став для орендарів землі настільки звичним, що вони майже не порушують питання про його логічність і обґрунтованість. Однак чинне законодавство потребує змін, які повернуть платі її "природний", приватно-правовий, договірний статус і усунуть невластиві їй ознаки податкового платежу. Наведемо декілька аргументів.
Правова природа плати
Правова природа плати полягає в тому, що вона є платежем за договором оренди земельної ділянки і вноситься орендарем у якості компенсації за її використання, на користь чого свідчать згадані положення ст. 1, 21 Закону про оренду. Згідно з ними єдиною підставою виникнення земельних орендних правовідносин, а отже, обов’язку орендаря ділянки вносити плату є саме договір оренди, у якому і зазначають конкретний розмір плати. Договір у цьому разі розуміється саме як двосторонній правочин, що підтверджують також положення ст. 792 Цивільного кодексу України, яка бланкетно врегульовує відносини оренди землі, відсилаючи до конкретного регулювання - насамперед на рівні Закону про оренду.
Плата навряд чи є податковим платежем, адже Закон про оренду, який містить положення щодо умов і порядку внесення плати, не можна вважати актом законодавства з питань оподаткування. А виключно такими актами відповідно до положень ч. 1 ст. 2 Закону можуть бути визначені порядок та умови сплати податків (зборів, обов’язкових платежів).
Правова підстава для внесення плати
Другим аргументом на користь приватно-правової природи плати є юридична підстава її внесення. Ст. 13 Закону про плату визначає, що підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку, яка перебуває в державній або комунальній власності, є договір оренди такої земельної ділянки. Більше того, розмір плати де-юре також визначається договором оренди, внаслідок погодження волі його сторін, у передбачених законодавством межах. Це дозволяє стверджувати, що єдиною підставою внесення плати є саме договір оренди землі.
Узагальнюючи сказане, можна провести паралель із відносинами оренди державного і комунального майна, які також ґрунтуються на відповідних договорах і передбачають умови внесення орендної плати.
Особливості відносин
Оскільки підставою внесення плати є договір, а плата за своєю суттю є платежем за таким договором, відносини, у межах яких вона вноситься, також мають бути договірними, приватно-правовими.
Зараз з огляду на процитовані положення законодавства такі відносини мають штучне публічно-правове податкове забарвлення. Проти такого підходу можна використати домінуючі позиції, які простежуються в судовій практиці вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України. Відповідно до неї органи державної влади і місцевого самоврядування, здійснюючи права власників земель державної і комунальної власності (а передача земель в оренду і набуття орендодавцем правосуб’єктності є формою реалізації цих прав), є суб’єктами відносин власності і діють як рівноправні суб’єкти приватно-правових відносин по відношенню до інших (зокрема, набувачів прав на землю).
Якщо ж основа відносин є приватно-правовою, нелогічно і безпідставно з правового погляду, що їхня складова - внесення плати - має публічно-правове регулювання.
Негативи податкового контролю
На перший погляд здійснення контролю за внесенням плати органами ДПС має дисциплінувати орендарів земельних ділянок, забезпечувати своєчасне реагування на порушення строків та порядку такого внесення, а також звільняти орендодавців земель державної і комунальної власності - органи державної влади та місцевого самоврядування - від виконання додаткових функцій контролю і звернення до суду в разі необхідності примусового стягнення плати.
Але, на жаль, участь додаткових контролюючих суб’єктів у певних правовідносинах створює зайвий бюрократичний тиск на суб’єктів господарювання, а відтак, сприяє проявам корупції. Крім того, договірним відносинам не властива участь у них третіх (по відношенню до сторін відповідного договору) осіб - органів ДПС, які контролюють стягнення передбаченої договором плати, що має робити сторона договору, на користь якої здійснюється відповідний платіж.
Вагомим аргументом проти участі органів ДПС у контролі за примусовим стягненням плати є також використання ними процедур, визначених Законом № 2181. Вони значно триваліші, ніж звичайна судова процедура в порядку господарського чи цивільного судочинства, яку (з огляду на зазначені підходи судової практики) можна застосувати, якщо з позовом про стягнення плати звернеться орендодавець земельної ділянки державної або комунальної власності.
Нагадаємо, що Закон № 2181 передбачає можливість послідовного адміністративного оскарження рішень органів ДПС аж до Державної податкової адміністрації України, яке може зайняти більше 6-7 місяців, і лише потім - судове оскарження в порядку адміністративного судочинства податкового повідомлення-рішення щодо плати (протягом усього строку оскарження податкове зобов’язання вважається неузгодженим, і стягувати його примусово не можна).
Враховуючи перенавантаження апеляційних адміністративних судів (лише після розгляду ними справи постанова в ній набуває законної сили), строк від початку адміністративного оскарження до розгляду справи по суті адміністративним судом апеляційної інстанції може тривати декілька років. А це в разі обґрунтованості донарахування та/або стягнення плати явно не в інтересах орендодавців та відповідних бюджетів, до яких зараховується сума плати.
Отже, доцільно внести до чинного законодавства відповідні зміни і доповнення, щоб позбавити плату публічно-правових ознак.
Інформаційна газета "Правовий тиждень"
www.legalweekly.com.ua
Аналіз чинного законодавства та практики його застосування свідчить про нормативно закріплену подвійну правову природу орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності (як договірного, так і обов’язкового платежу) та про поширення компетенції органів Державної податкової служби на відносини щодо контролю за її сплатою.
Так, відповідно до положень ст. 1 Закону України "Про оренду землі" (далі - Закон про оренду) оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.
Своєю чергою, згідно з чч. 1, 2 ст. 21 Закону про оренду орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою, а розмір, форма і строки внесення такої плати встановлюються за згодою сторін у договорі оренди, окрім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності (далі - плата), які встановлюються відповідно до Закону України "Про плату за землю" (далі - Закон про плату).
Отже, законодавець виніс строки внесення плати за межі договірного регулювання, що є першим "натяком" на її публічно-правові ознаки. Далі - більше. Згідно з положеннями ч. 1 ст. 14 Закону України "Про систему оподаткування" (далі - Закон) до загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) віднесена плата. І нарешті, ст. 27 Закону про плату визначає, що контроль за правильністю обчислення і справляння плати здійснюють органи державної податкової служби (далі - ДПС). На практиці вони використовують для цього процедури, визначені Законом України "Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" (далі - Закон № 2181).
Як бачимо, оренда землі ґрунтується на договорі, у якому визначається і розмір плати (приватно-правові ознаки). Однак строки її внесення визначає Закон про плату, а контроль за обчисленням і справлянням податкового платежу здійснюють органи ДПС (публічно-правові ознаки).
Такий стан справ, враховуючи його тривалість, став для орендарів землі настільки звичним, що вони майже не порушують питання про його логічність і обґрунтованість. Однак чинне законодавство потребує змін, які повернуть платі її "природний", приватно-правовий, договірний статус і усунуть невластиві їй ознаки податкового платежу. Наведемо декілька аргументів.
Правова природа плати
Правова природа плати полягає в тому, що вона є платежем за договором оренди земельної ділянки і вноситься орендарем у якості компенсації за її використання, на користь чого свідчать згадані положення ст. 1, 21 Закону про оренду. Згідно з ними єдиною підставою виникнення земельних орендних правовідносин, а отже, обов’язку орендаря ділянки вносити плату є саме договір оренди, у якому і зазначають конкретний розмір плати. Договір у цьому разі розуміється саме як двосторонній правочин, що підтверджують також положення ст. 792 Цивільного кодексу України, яка бланкетно врегульовує відносини оренди землі, відсилаючи до конкретного регулювання - насамперед на рівні Закону про оренду.
Плата навряд чи є податковим платежем, адже Закон про оренду, який містить положення щодо умов і порядку внесення плати, не можна вважати актом законодавства з питань оподаткування. А виключно такими актами відповідно до положень ч. 1 ст. 2 Закону можуть бути визначені порядок та умови сплати податків (зборів, обов’язкових платежів).
Правова підстава для внесення плати
Другим аргументом на користь приватно-правової природи плати є юридична підстава її внесення. Ст. 13 Закону про плату визначає, що підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку, яка перебуває в державній або комунальній власності, є договір оренди такої земельної ділянки. Більше того, розмір плати де-юре також визначається договором оренди, внаслідок погодження волі його сторін, у передбачених законодавством межах. Це дозволяє стверджувати, що єдиною підставою внесення плати є саме договір оренди землі.
Узагальнюючи сказане, можна провести паралель із відносинами оренди державного і комунального майна, які також ґрунтуються на відповідних договорах і передбачають умови внесення орендної плати.
Особливості відносин
Оскільки підставою внесення плати є договір, а плата за своєю суттю є платежем за таким договором, відносини, у межах яких вона вноситься, також мають бути договірними, приватно-правовими.
Зараз з огляду на процитовані положення законодавства такі відносини мають штучне публічно-правове податкове забарвлення. Проти такого підходу можна використати домінуючі позиції, які простежуються в судовій практиці вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України. Відповідно до неї органи державної влади і місцевого самоврядування, здійснюючи права власників земель державної і комунальної власності (а передача земель в оренду і набуття орендодавцем правосуб’єктності є формою реалізації цих прав), є суб’єктами відносин власності і діють як рівноправні суб’єкти приватно-правових відносин по відношенню до інших (зокрема, набувачів прав на землю).
Якщо ж основа відносин є приватно-правовою, нелогічно і безпідставно з правового погляду, що їхня складова - внесення плати - має публічно-правове регулювання.
Негативи податкового контролю
На перший погляд здійснення контролю за внесенням плати органами ДПС має дисциплінувати орендарів земельних ділянок, забезпечувати своєчасне реагування на порушення строків та порядку такого внесення, а також звільняти орендодавців земель державної і комунальної власності - органи державної влади та місцевого самоврядування - від виконання додаткових функцій контролю і звернення до суду в разі необхідності примусового стягнення плати.
Але, на жаль, участь додаткових контролюючих суб’єктів у певних правовідносинах створює зайвий бюрократичний тиск на суб’єктів господарювання, а відтак, сприяє проявам корупції. Крім того, договірним відносинам не властива участь у них третіх (по відношенню до сторін відповідного договору) осіб - органів ДПС, які контролюють стягнення передбаченої договором плати, що має робити сторона договору, на користь якої здійснюється відповідний платіж.
Вагомим аргументом проти участі органів ДПС у контролі за примусовим стягненням плати є також використання ними процедур, визначених Законом № 2181. Вони значно триваліші, ніж звичайна судова процедура в порядку господарського чи цивільного судочинства, яку (з огляду на зазначені підходи судової практики) можна застосувати, якщо з позовом про стягнення плати звернеться орендодавець земельної ділянки державної або комунальної власності.
Нагадаємо, що Закон № 2181 передбачає можливість послідовного адміністративного оскарження рішень органів ДПС аж до Державної податкової адміністрації України, яке може зайняти більше 6-7 місяців, і лише потім - судове оскарження в порядку адміністративного судочинства податкового повідомлення-рішення щодо плати (протягом усього строку оскарження податкове зобов’язання вважається неузгодженим, і стягувати його примусово не можна).
Враховуючи перенавантаження апеляційних адміністративних судів (лише після розгляду ними справи постанова в ній набуває законної сили), строк від початку адміністративного оскарження до розгляду справи по суті адміністративним судом апеляційної інстанції може тривати декілька років. А це в разі обґрунтованості донарахування та/або стягнення плати явно не в інтересах орендодавців та відповідних бюджетів, до яких зараховується сума плати.
Отже, доцільно внести до чинного законодавства відповідні зміни і доповнення, щоб позбавити плату публічно-правових ознак.
Інформаційна газета "Правовий тиждень"
www.legalweekly.com.ua
